SEJAK dahulu lagi, pemerintah di seluruh dunia menikmati keistimewaan untuk mengampunkan pesalah. Di India, Singapura dan Amerika Syarikat, kuasa pengampunan diberikan kepada presiden menerusi perlembagaan masing-masing.
Adalah wajar untuk memerhati bahawa sifat dan tahap kuasa untuk pengampunan bergantung pada perkataan yang diisytiharkan dalam perlembagaan atau undang-undang masing-masing, justeru sebarang perbandingan yang dibuat kepada bidang kuasa tersebut hanya akan digunakan atau meyakinkan, sekiranya ia serupa.
Oleh itu, peruntukan untuk pengampunan di negara-negara lain seperti India, Singapura, Hong Kong dan United Kingdom perlu dilihat berdasarkan perkataan yang dinyatakan dalam dokumen masing-masing sebelum ia boleh digunakan di Malaysia.
Artikel 42 menyatakan Yang di-Pertuan Agong (YDPA) (bukan Lembaga Pengampunan) mempunyai kuasa untuk ampun, tunda hukum dan lega hukum terhadap semua kesalahan yang dilakukan di Wilayah Persekutuan.
Tidak diragukan lagi bahawa YDPA bukan sebahagian daripada dan ahli Lembaga Pengampunan tetapi sebaliknya, Seri Paduka hanya mempengerusikan yang bermaksud Seri Paduka mengarahkan dan mengatur prosiding lembaga.
Ini jelas, berdasarkan Perkara 42 (5) yang menyatakan Lembaga Pengampunan hanya terdiri daripada tiga ahli yang dilantik oleh YDPA, Peguam Negara dan Menteri Wilayah Persekutuan manakala Perkara 42 (8) menyatakan : “Lembaga Pengampunan hendaklah bermesyuarat dengan kehadiran YDPA dan mempengerusikan mesyuarat itu.’’
Terdapat perbahasan dan pandangan yang ketara dikemukakan bahawa YDPA terikat dan mesti mengikut nasihat Lembaga Pengampunan kerana Seri Paduka tidak mempunyai budi bicara, oleh itu tidak dapat bertindak secara bebas dan membuat keputusan.
Ia mungkin berdasarkan pada perkataan dalam Artikel 40 (1) (A) dan Artikel 42 (4) (b). Artikel 40 (1A) menyatakan YDPA dalam menjalankan fungsinya di bawah perlembagaan adalah untuk bertindak mengikut, pada atau selepas mempertimbangkan nasihat.
Bagaimanapun, Perkara 40 (1) (A), tidak boleh dibaca secara berasingan dan mesti dibaca bersama-sama dengan artikel-artikel lain dalam perlembagaan, khususnya berkaitan dengan Artikel 40 (1) dan 40 (2).
Artikel 40 (1) menyatakan YDPA dalam menjalankan fungsinya akan bertindak mengikut nasihat Kabinet atau menteri yang bertindak di bawah kuasa am Kabinet, kecuali jika dinyatakan sebaliknya dalam perlembagaan.
Sementara itu, Perkara 40 (2) menyatakan YDPA boleh bertindak mengikut budi bicara seperti melantik Perdana Menteri, dan menahan persetujuan untuk pembubaran dalam mana-mana keadaan lain yang disebut dalam perlembagaan.
Mahkamah Persekutuan dalam kes Dato Seri Anwar bin Ibrahim v Perdana Menteri Malaysia & Anor [2010] memutuskan:
“Perlu diperhatikan bahawa Artikel 40 membahagikan fungsi Yang di-Pertuan Agong kepada dua kategori yang berbeza iaitu fungsi yang boleh dilakukannya mengikut budi bicara dan fungsi yang mesti dilakukannya atau bertindak mengikut nasihat menteri.
“Kecuali untuk fungsinya di bawah Perkara 40 ((2) yang menyatakan Yang di-Pertuan Agong boleh bertindak mengikut budi bicara baginda, fungsi lain yang akan dilaksanakan olehnya di bawah Perlembagaan atau undang-undang persekutuan akan dilaksanakan mengikut nasihat Kabinet atau menteri yang bertindak di bawah kuasa am Kabinet.
Oleh itu, berkaitan dengan Perkara 40 1A, YDPA hanya dikehendaki untuk bertindak atas nasihat di mana dikehendaki di bawah perlembagaan jika ia berkaitan dengan nasihat oleh Kabinet atau menteri yang bertindak di bawah kuasa Kabinet.
Sebagai contoh, di bawah Artikel 43 (2) (b), di mana ia menyatakan secara jelas bahawa YDPA akan melantik menteri atas nasihat Perdana Menteri atau Artikel 145 (1) di mana YDPA akan melantik peguam negara atas nasihat Perdana Menteri.
Lembaga Pengampunan adalah badan bebas yang ditubuhkan di bawah Perkara 42 (a) (5) yang terdiri daripada Peguam Negara, Menteri Wilayah Persekutuan dan tiga orang yang dilantik sebagai ahli lembaga mengikut budi bicara YDPA mengikut Perkara 42 (b) (6) yang tidak menyatakan bahawa pelantikan mereka dibuat berdasarkan nasihat.
Lembaga Pengampunan bukan sebahagian daripada Kabinet atau agensi kerajaan.
Berkenaan dengan Artikel 42 (4) (b), dinyatakan bahawa:
Kuasa yang disebut dalam Artikel ini –
(b) hendaklah, sejauh ia boleh dilaksanakan oleh Penguasa atau Yang di-Pertua Negeri suatu negeri, dilaksanakan atas nasihat Lembaga Pengampunan yang ditubuhkan bagi negeri itu mengikut Klausa (5)
Artikel 42 (4) b secara khusus menyatakan hanya penguasa negeri dan Yang di-Pertua Negeri yang boleh menggunakan kuasa pengampunan mereka atas nasihat Lembaga Pengampunan. Dalam pengertian ini, Artikel 42 (4) (b) secara jelas mengecualikan YDPA dan oleh itu ia kelihatan bahawa YDPA tidak terikat untuk bertindak atas nasihat Lembaga Pengampunan apabila menggunakan kebijaksanaan untuk mengampunkan.
Dalam konteks ini, berkaitan dengan Artikel 42, 42(4)(b), dan 42(9), para penggubal perlembagaan telah berniat supaya berdiam diri untuk menolak permohonan tertentu dan berdiam diri menandakan jangkaan bahawa tiada apa-apa lagi yang perlu dikatakan untuk melaksanakan peruntukan atau matlamat operasinya yang berkaitan. Tiada kesimpulan yang boleh diambil dari berdiam diri dan permohonan tidak boleh diperluas atau diberikan kesan kepada perkataan yang tidak wujud.
Tiada kesimpulan yang boleh diambil dari berdiam diri dan permohonannya tidak boleh diperluas atau memberikan kesan kepada perkataan yang tidak wujud.
Adalah penting untuk diambil perhatian bahawa mahkamah di Malaysia telah memutuskan bahawa Artikel 49 (2) tidak menjadikannya mandatori untuk pendapat tersebut diberikan oleh Peguam Negara dan YDPA tidak terikat dengan nasihat yang diberikan oleh Lembaga.
Sebagai contoh, dalam kes Karpal Singh v. Sultan Selangor [1987], dalam kes yang berkaitan dengan proses pengampunan, mahkamah memutuskan:
“Perkara (9) Artikel 42 yang disebut oleh Encik Karpal Singh tidak mewajibkan pemerintah untuk bertindak atas nasihat. Ia hanya mewajibkan Lembaga Pengampunan seperti yang termaktub di bawah perkara (5) Artikel 42 yang terdiri daripada orang-orang istimewa untuk mempertimbangkan pendapat bertulis yang mungkin telah diberikan oleh Peguam Negara sebelum memberikan nasihat
Sesetengah pihak juga mencadangkan bahawa prinsip-prinsip yang dinyatakan di United Kingdom, India atau Singapura di mana raja atau presiden bertindak atas nasihat dalam memberikan pengampunan adalah berwibawa, jika tidak terpakai, kepada Malaysia.
Walau bagaimanapun, adalah penting untuk menyedari apa yang dikatakan oleh Raja Azlan Shah J (semasa Baginda) dalam kes Loh Kooi Choon lwn. Kerajaan Malaysia [1975] bahawa:
“Apa-apa yang mungkin dikatakan tentang Perlembagaan lain, mereka akhirnya tidak banyak membantu kita kerana Perlembagaan kita kini berdiri dengan haknya sendiri dan akhirnya, perkataan Perlembagaan kita sendiri yang harus ditafsirkan dan diterapkan, dan perkataan ini ‘tidak boleh diatasi oleh prinsip-prinsip asing Perlembagaan lain… Setiap negara merangka Perlembagaan mereka mengikut kebijaksanaan dan untuk kebaikan rakyat mereka sendiri. Kita melihat Perlembagaan lain untuk belajar daripada pengalaman mereka dan dari keinginan untuk melihat bagaimana kemajuan dan kesejahteraan mereka dijamin oleh undang-undang asas.”
Mahkamah Persekutuan dalam kes Pendakwa Raya lwn. Kok Wah Kuan [2007] memutuskan:
“Jadi, dalam menentukan keperlembagaan atau sebaliknya suatu statut di bawah Perlembagaan kita oleh mahkamah, ia adalah peruntukan Perlembagaan kita yang penting, bukan teori politik oleh beberapa pemikir… Asas keperlembagaan ialah Perlembagaan itu sendiri dan bukan mana-mana prinsip umum di luarnya.
Perlu difahami bahawa UK tidak mempunyai perlembagaan bertulis dan artikel dalam perlembagaan Singapura dan India yang mengatur pengampunan berbeza dengan Malaysia kerana dalam perlembagaan mereka, terdapat ayat yang jelas berkaitan dengan bertindak atas nasihat.
Sementara itu di UK, dengan ketiadaan perlembagaan bertulis, adalah berdasarkan konvensyen dan undang-undang umum perlembagaan dan Akta Rayuan Jenayah 1995 berbanding Malaysia di mana perlembagaan pemerintah tertinggi.
Di India, kuasa pengampunan jatuh di bawah Bahagian V Perlembagaan India di mana Artikel 72 memberi kuasa kepada Perdana Menteri sebagai ketua untuk membantu dan menasihat Presiden yang hendaklah, dalam menjalankan fungsinya, bertindak mengikut nasihat tersebut.
Mahkamah Agung India dalam kes Maru Ram v Union of India dan lain-lain [1981] memutuskan bahawa kuasa di bawah Perkara 72 harus dilaksanakan atas nasihat kerajaan pusat dan bukan oleh presiden sendiri dan bahawa nasihat kerajaan mengikat ketua republik.
Di Malaysia, tidak ada sebutan khusus dalam Perkara 42 bahawa YDPA hanya boleh bertindak dan memutuskan atas nasihat Lembaga Pengampunan.
Di Singapura, ia adalah kuasa eksekutif yang dilaksanakan menurut Perkara 22P perlembagaan Singapura yang secara khusus menyatakan bahawa presiden dalam memberikan pengampunan hendaklah bertindak atas nasihat Kabinet.
Dalam kes Yong Vui Kong v Peguam Negara [2011], Mahkamah Tertinggi Singapura berpendapat:
“Oleh itu, berikutan bahawa jika, secara hipotesis, bukti konklusif dikemukakan kepada mahkamah untuk menunjukkan bahawa Kabinet tidak pernah bertemu untuk mempertimbangkan kes pesalah, atau bahawa kabinet tidak mempertimbangkan bahan-bahan Perkara 22P (2) yang dibentangkan di hadapannya dan hanya melambung duit syiling untuk menentukan nasihat apa yang harus diberikan kepada Presiden … Kabinet akan bertindak melanggar Perkara 22P (2).
“Jika mahkamah tidak boleh masuk campur untuk membetulkan perlanggaran Perkara 22P, kedaulatan undang-undang akan menjadi tidak wajar. Dalam hal ini, perlu diambil perhatian bahawa di Singapura… pengambilan keputusan pengampunan menurut Perkara 22P kini ‘bukan tindakan peribadi daripada individu yang kebetulan memiliki kuasa…’’
Perkara sama berlaku di Hong Kong bahawa kuasa pengampunan boleh diadili kerana keputusan dibuat oleh ketua eksekutif Wilayah Pentadbiran Khas Hong Kong berdasarkan Artikel 48 (a) (12) Undang-undang Asas Wilayah Pentadbiran Khas Hong Kong seperti yang berlaku dalam kes Ch’ng Poh v Ketua Eksekutif Wilayah Pentadbiran Khas Hong Kong Kes No 182 [2002] di mana mahkamah menyatakan:
“Undang-undang Asas memberikan Ketua Eksekutif SAR kuasa prerogatif, ia tidak bertujuan untuk meletakkan beliau di atas undang-undang kerana kuasanya telah ditakrifkan dan dikekang oleh Undang-undang Asas, jawatan Ketua Eksekutif SAR adalah undang-undang itu.”
Dalam kes di UK, R v Setiausaha Dalam Negeri, ex parte Bentley [1993] mahkamah memutuskan bahawa ia mempunyai bidang kuasa untuk mengkaji semula pelaksanaan hak prerogatif belas kasihan diraja kerana ia dilaksanakan oleh menteri dalam negeri, yang merupakan anggota eksekutif.
Oleh itu, di negara-negara di atas, terdapat perkataan yang jelas sama ada dalam perlembagaan atau statut bahawa keputusan mengenai pengampunan mesti diambil tindakan atas nasihat, tidak dilaksanakan secara peribadi mengikut budi bicara raja atau presiden, dan oleh itu boleh disemak oleh mahkamah.
Bagaimanapun, di Malaysia, mahkamah secara konsisten berpendapat bahawa kuasa dan keputusan untuk pengampunan adalah tidak wajar dan tidak boleh disemak oleh mahkamah – sekali gus mengukuhkan tanggapan bahawa pemberian pengampunan oleh YDPA dilakukan secara peribadi atas arahan dan belas kasihan Seri Paduka Baginda.
Dalam pengertian ini, untuk berhujah bahawa pemberian pengampunan adalah tindakan eksekutif, maka ia semestinya bermaksud bahawa keputusan yang berkaitan dengan pengampunan tidak boleh dikecualikan daripada dikaji semula oleh mahkamah berdasarkan doktrin pengasingan kuasa.
Dalam kes Sim Kie Chon v. Superintendent Of Pudu Prisons & Ors [1985] mahkamah memutuskan:
“… [Prosiding di Mahkamah bertujuan untuk mempersoalkan kewajaran atau sebaliknya keputusan sedemikian [iaitu, keputusan yang dibuat dalam pelaksanaan hak prerogatif belas kasihan] adalah… tidak wajar. Dengan cara yang sama [,] pertikaian mengenai sebarang pelanggaran hak asasi yang terletak sepenuhnya pada atau [adalah] bergantung kepada tuduhan sedemikian juga tidak boleh dibenarkan.
“Adalah menjadi pandangan kami bahawa kuasa belas kasihan adalah hak prerogatif yang tinggi yang boleh dilaksanakan oleh Yang di Pertuan Agong…, yang bertindak dengan hati nurani dan berhati-hati dan tanpa rasa takut akan pengaruh daripada mana-mana pihak… Keputusan yang dibuat menurut pelaksanaan hak prerogatif belas kasihan diraja tidak boleh diubah atau disahkan oleh mahkamah kerana tidak ada bidang kuasa untuk berbuat demikian.”
Kes Sim Kie Chon (supra), telah dipetik dengan kelulusan Mahkamah Persekutuan dalam kes Letitia Bosman lwn PP & Rayuan lain [2020] di mana apex memutuskan:
“Kuasa pengampunan yang diperuntukkan di bawah perkara 42 Perlembagaan Persekutuan, bagaimanapun, adalah hak prerogatif belas kasihan yang diberikan secara eksklusif kepada YDPA atau Raja mana-mana Negeri di Malaysia.’’
Sekali lagi dalam Superintenden Penjara Pudu & Ors lwn Sim Kie Chon [1986], Eusoffe Abdulcader SCJ (beliau ketika itu) bercakap untuk Mahkamah Agung ketika itu berkata:
“Responden melalui prosiding ini pada pandangan kami berkuat kuasa cuba mencabar pelaksanaan kuasa belas kasihan baginda dalam kes ini di bawah perkara 42 Perlembagaan yang baginda secara nyata dilarang daripada melakukan…”
Mahkamah Rayuan dalam kes Datuk Seri Anwar Ibrahim v Mohd Khairul Azam A Abdul Aziz & Rayuan lain [2023]:
“Kuasa untuk memberikan pengampunan hanya boleh dilaksanakan oleh YDPA secara peribadi dan eksklusif dan pelaksanaan sedemikian tidak boleh dibenarkan. Tidak ada asas bagi responden dalam kes ini untuk menafikan YDPA menggunakan kuasa eksklusifnya untuk memberikan Pengampunan…Kedudukan undang-undang yang panjang dan konsisten di Malaysia adalah bahawa kuasa prerogatif YDPA di bawah Artikel 42 Perlembagaan Persekutuan tidak boleh dijustifikasikan.”
Mahkamah Persekutuan dalam kes Dato’ Dr Zambry bin Abd Kadir v Dato’ Seri Ir Hj Mohammad Nizar bin Jamaluddin (Peguam Negara Malaysia, campur tangan) [2009] menyatakan:
“Kuasa prerogatif mutlak ialah kuasa yang dilaksanakan oleh Raja mengikut budi bicaranya. Mereka termasuk kuasa pengampunan…”
Oleh itu, adalah munasabah untuk membuat kesimpulan bahawa berdasarkan perlembagaan dan pengumuman kehakiman terdahulu di atas, YDPA tidak terikat untuk bertindak dan memutuskan hanya atas nasihat Lembaga Pengampunan dan mengekalkan kuasa budi bicara.
Untuk menyatakan sebaliknya, selalunya akan membuat kesimpulan, bahawa Lembaga Pengampunan yang sebenarnya menggunakan kuasa untuk memberikan pengampunan, penangguhan dan penangguhan atas apa-apa terma yang difikirkan sesuai oleh lembaga – dan ini akan menjadikan perkataan dalam Perkara 42(1) itu memberi kuasa untuk pengampunan YDPA agak berlebihan.
Oleh itu, paling baik, peranan Lembaga Pengampunan hanyalah bersifat nasihat. – 12 Januari, 2025
Datuk Seri Rajan Navaratnam adalah seorang peguam kanan dan kerap menulis mengenai undang-undang